新常态下金融监管体制创新的思路及措施（上）

作者：徐鹏程

 中国经济正在步入新常态，新常态下中国金融业既面临困难和挑战也充满发展机遇，积极适应、实施创新是实现金融业持续健康发展的动力。当前金融业综合经营步伐不断加快，促进了金融机构整体实力的提高，但也为金融监管体制的创新提出了紧迫课题。

 综合经营正在成为我国金融业发展的新趋势

 从世界范围看，金融业的发展总体上经历了一个由综合到分业、再由分业到综合的过程，推动这种变迁的是金融市场的不断深化和金融业分工的不断推进。
    （一）我国金融业开展综合经营的现状
    一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应，当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；而上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。
    当前，按照我国法律的规定实行的是分业经营模式，但是随着投融资体制改革的逐步深入和金融市场的不断完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务，它们有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照，除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，有3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，有4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。
    （二）实行综合经营是世界金融业发展的方向
    从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。
20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位，在这种情况下各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。
20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃，在反思原因时混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯一斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式，继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。
    70年代，西方工业化国家又纷纷出现了经济滞胀，发展的速度开始放缓，企业的信贷需求逐渐减少，一部分企业喜欢在证券和债券市场上进行融资，致使金融需求进一步多样化，加上技术创新、金融全球化趋势的到来，对金融机构的经营模式提出了新的变革需求，英国、日本等经济发达国家率先采取了综合经营的模式，到20世纪的最后一年美国也颁布了《金融服务现代化法》，废除了实行60多年的分业经营制度，进入到综合经营的时代。
    （三）综合经营是我国金融业创新发展的重要途径
    金融业实行综合经营可以提高金融资源的配置效率，加快金融市场一体化进程，是增强经营效益、降低金融风险的有效途径，也是我国金融业参与国际竞争的现实需要。
    第一，实行综合经营可以使金融业的整体竞争实力得到提高。加入WTO后我国金融市场和资本市场不断开放，一大批在资金、技术、管理上有优势的全能金融机构进入我国，它们在业务经营上实行的是多元化策略，综合收益水平更高，抵御风险的能力更强，这种由经营模式和经营范围不对等造成的竞争差距，无疑给我国金融机构带来了巨大的压力，要求我们必须顺应国际金融发展的潮流，积极开展银行、证券、保险等业务合作，扩展经营空间，增强综合竞争力。
    第二，实行综合经营可以增强金融业的整体盈利能力。在综合经营方面许多金融机构已经开始了一些有益尝试，比如有些银行在大中城市开办了“金融超市”，整合各种金融服务，“一站式”向客户提供涉及不同领域的金融产品，实践效果很好，一方面拓宽了银行的经营范围，另一方面也增加了银行的收益。目前有条件的银行都在继续开展这类金融创新，逐步成长为有中国特色的全能型银行。条件相对较差的银行，也在充分利用自身的分销渠道和网络资源优势，积极与证券、保险等金融机构开展业务合作，积极开办委托代理等业务，不断提高自身的盈利能力。
    第三，实行综合经营可以提高金融市场的资源配置效率。以银行为例，在分业经营的总体格局下，银行业务发展范围受限，信贷业务占据着银行经营的重要地位，资产、负债业务的单一，除了造成盈利能力不足外，还造成了风险的相对集中。实行综合经营后，银行的业务形式不断多样化，业务风险被分散，加上综合经营所形成的内部补偿机制，使银行抗拒风险的能力得到了加强。

 综合经营对金融监管提出的新挑战

 改革开放以来中国经济高速发展，在世界经济体系中所占的比重越来越高，中国金融资本的总规模也在不断增长，占国际金融资本的份额也显著提高，但与此相比我国金融业监管却改变不大，监管模式相对于金融业发展的现状有些滞后。
    1995年以前中国金融市场虽然已趋于活跃，但整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便开展违规经营，造成了金融混乱，在这种情况下我国被迫采取分业经营的体制，对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，金融规模迅猛扩大，金融业务不断创新，金融业务的领域和深度不断加强，金融竞争更加激烈。从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，这种新情况、新变化不可避免对现有金融监管体系提出了挑战。
    第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。分业监管模式虽然在一定时期内符合我国金融的发展状况，发挥了积极作用，但随着金融业的快速发展和创新，原有金融监管理念越来越多地暴露出一些问题。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题，在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。
    第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。在现有监管模式下，人民银行的主要职责是制定和执行货币政策，但事实上它仍然承担着一部分金融监管的任务，而从组织架构上说，人民银行是政府的一个职能机构，容易受到各方面的行政干预，独立性较差，银监会的成立的目的就是要解决这些问题，但从现实情况看，有些问题并未彻底得到解决，金融监管与货币政策这两个不同的目标还在时常发生着混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。
    第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。对监管机构实施有效制衡是健全金融监管的重要措施之一，但目前的情况是，金融监管机构除了上下级之间的行政监督外没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级行安排的监管工作。
    第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。按照我国金融业对外开放的承诺，外资金融机构已充分实现国民待遇，在取消市场准入中的非审慎性限制措施后，外国金融机构未来在我国将得到快速发展，国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果我国金融监管的法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用我国法律制度的漏洞开展投机业务，不仅使我国金融机构面临不公平竞争，而且将引发我国金融业的混乱。